北京城市交通发展模式以及当前紧迫任务万芳
北京城市交通发展模式以及当前紧迫任务
二、交通问题的症结
以上所列只是交通问题的主要表面现象,而这些表面现象的后面都隐藏着许多深层原因,有些表面现象之间以及原因之间就存在因果关系。因此,城市交通问题决不是个单纯的问题,它牵扯到方方面面而且关系错综复杂。在此,将城市交通问题的根源或者症结,归纳为以下六个方面进行分析。
1.单中心城市结构导致交通量在中心区过度聚集
图2-1 北京城市中心区功能过度聚集示意图(资料来源:中规院)
北京城市中心区人口、经济、建筑高度密集并逐次向外递减,是典型的单中心向心式土地利用形态。这种单中心城市结构必然导致中心区的城市功能高度集中。中心区包含了行政、办公、文化、商业、商务、教育、居住等几乎所有的职能,在世界所有的首都城市中,北京城市中心区所集聚的功能几乎是最全的,但同时北京中心城区的空间资源非常有限,两者之间的冲突导致中心区高密度、高强度开发。
这种单一中心的城市空间结构和城市功能在中心区的过度集中,导致交通流在中心区高度聚集,向心型交通所具有的不均衡性加重,并超过同期中心区道路交通可以承受的能力。这是造成中心区道路交通大面积拥堵、交通公害日益严重的主要原因之一。
2.交通需求的增长超出规划预想
过去十多年,北京市人口逐年增加,国民经济迅猛增长。随着人口和经济的增长,交通的需求也出现迅猛增长,而且大大超出了总体规划的预想。面对这种形式,城市交通部门在扩大交通供给方面进行了种种努力,但也仅仅处与偿还过去遗留的"欠帐"状态。交通供给虽然有了显著的增长,但仍远不能满足交通需求的增长。
市区居民交通出行总量从1990年的53.64亿人次,上升到2000年的69.28亿人次,增加了29%,并超过了总体规划预期值(2000年63亿人次,2010年68亿人次);全市民用机动车保有量由1990年的27.1万辆增加到2000年103.6万辆,增加了近3倍(282%),大大超出了总体规划预期值(2000年70万辆)。相反在道路交通供给方面发展十分有限,对比1990年,2000年市区道路面积只增长31%,轨道交通线路总长只增加了14公里,公共电汽车线路虽然增加了一倍多,但其年客运量却只增加了18%。
3.可持续发展的交通发展战略未得到全面落实
坚持城市交通的可持续发展原则,就需要坚持城市交通的高效快捷性、节能环保性、公平性和安全性四大原则。应该鼓励发展效率高、能耗低、环境负荷小的交通方式;同时,限制效率低、能耗高、环境负荷大的交通方式。即大力发展公共交通,实行公共交通优先,为自行车交通和步行交通创造良好条件,保障交通弱势群体交通权利,限制小汽车交通的恶性膨胀,并始终将交通安全因素放到交通建设的首位。
然而,在交通需求迅猛增长、道路供给又十分有限的形势面前,没有全面采取以大力发展公共交通为核心的可持续发展的交通发展战略和模式,可持续发展的理念没有系统地渗透到城市交通发展的各项政策和策略之中。城市交通没有向着高效快捷、节能环保、公平、安全的方向发展,依然没有走上可持续发展的轨道。
(1)公共交通长期得不到重视
相对于道路设施的投资,公共交通的投资明显偏少。公共交通设施投资占城市交通投资的比重,"八五"期间为29%,"九五"期间只有18%。由于长期缺乏资金的支持,公交场站建设和枢纽建设严重滞后,而轨道交通的发展更是长期裹足不前。
(2)交通结构呈不断恶化趋势
2000年市区公共交通承担出行量(不含步行)的比例仅为26.5%,不仅大大低于规划预期值(45%),而且低于1986年的32%。与此同时,小汽车承担的客运比例却由1986年的5%上升到2000年的23%,出租汽车由1986年的不足1%上升到2000年的8.8%。我们一直期待着自行车交通向公共交通方式转移,但从下图看,自行车交通并没有向公共交通方式转移,而转向了小汽车和出租车方式。
上述数据告诉我们一个非常清楚的事实,即交通可持续发展政策所鼓励的交通方式的比例在下降,而所不鼓励的交通方式的比例却大幅上升,城市客运交通并没有向着高效快捷、节能、环保的方向,而是向着低效率、能耗大、不环保的方向发展。运输效率高的公共交通得不到应有的发展,而有限的道路空间被运输效率低的小汽车、出租车交通大量占据,是导致道路交通服务水平下降、道路交通公害加剧的最根本原因。
(3)自行车交通政策不明确
尽管实施不力,但大力发展公共交通,实行公共交通优先政策,在社会上已经达成共识。然而,对于自行车交通的发展及其政策却存在着争议。过去十多年,自行车交通在城市交通中的地位并没有明确,因而缺乏有关自行车交通政策和完整的自行车交通规划,导致其在城市交通建设中未得到充分重视,在一定程度上受到排挤。一部分人将自行车看作是落后的交通工具,不符和现代化要求,并有损城市景观和城市形象,认为应该有计划地淘汰自行车。这既不符合北京市市情,又与交通的可持续发展政策以及世界潮流背道而驰。自行车利用者中多数属于中低收入阶层,为他们创造良好的交通条件,有助于体现交通的社会公正性。
总之,过去十多年,我们的主要精力和投资一直放在以增加干道容量、提高机动车通行能力为主的交通应急工作,而没有同时做出足够的努力来发展公共交通、改善自行车交通和步行交通环境。实际上,每疏导一处拥堵路段,机动车交通量就会有所增加;每建一个立交,机动车交通量就成倍增长,而步行交通和自行车交通条件就会下降,特别是公共交通的换乘条件严重恶化。如此这般日积月累造成了今天客运交通结构出现严重失衡的局面。
4.主观认识不足
一些主观认识问题,是导致交通问题难以解决的原因,如:
(1)对扩充道路的效果和副作用认识不足
误认为不断地扩充道路能满足交通需求。十多年来,为应对机动车交通的大幅增长,北京市将交通建设的重心一直放在扩大市区道路容量上,交通投资的大部分投向道路特别是干道的建设和改造。在道路建设中,往往只注重提高机动车道的通行能力,忽视公共交通线路和车站的统筹安排及合理布置,忽视自行车交通和步行交通建设。其结果是大大刺激了机动车交通需求的迅速增长,道路交通拥挤状况不但没有缓和,反而变得更严重。出现了"小汽车交通增长--交通环境恶化--修建道路--小汽车交通量进一步增长--交通环境进一步恶化--再修路"的恶性循环。这种恶性循环所带来的不仅仅是规模不断升级的道路拥堵,还使机动车所产生的大气、噪声等污染日益严重。
与北京市出现的情况一样,国外大城市也都曾经出现过同样的"恶性循环",走过类似的弯路。无情的现实迫使美国在80年代、日本在90年代接受了"扩充道路无法解决交通拥挤"的现实。现在,交通需求管理(TDM)已经成为发达国家城市交通专家思考的主流之一。新加坡更是早在70年代就实行了严格的交通需求管理措施,而成为交通需求管理的先驱。
与发达国家城市相比,北京的道路基础设施无疑是落后的,因此扩充道路设施,逐步完善道路网结构是应该的也是必须的。但是将主要精力和投资放在市区道路扩充上是不正确的,应该道路建设与交通需求管理两手抓,寻求在交通结构得到优化的前提下满足交通需求;改变道路建设的指导思想和目标,将道路建设的重心转移到通过道路的建设提高公共交通的服务水平、改善自行车和步行交通条件上来。
(2)对发展公共交通的难度认识不足
对发展公共交通,提高公共交通分担率的困难程度认识不足,是导致以往所采取的措施不到位的原因之一。十多年来的实践告诉我们,要想使公共交通分担率增长哪怕1个百分点都相当困难,需要经过各方面周密的部署和长期不懈的努力;而要想使小汽车分担率提高1个百分点则太容易,只要建一个立交桥,展宽两条路,或建几个停车场,或者不用任何主观努力,在不经意间就能达到目的。所以,要想彻底扭转公共交通所处劣势,需要下比以往更大的决心、更大的力度,在出行的各个环节下功夫,甚至在初期(未来几年)采取"矫枉过正"的策略。
(3)对交通先行的理解出现偏差
沿城市发展轴建设交通走廊,沿交通走廊发展新的城镇,这种以交通为先导促进新城沿轴向发展的模式是可持续发展的模式,已经被广泛接受。93年总体规划提出的"两个战略转移"就是强调要重点发展郊区卫星城镇,十年间,虽然先后开通了通往郊区各主要卫星城镇的高速公路,但是两个战略转移的效果并不明显,原因之一是对交通先行缺乏深入研究,对交通走廊的含义和不同的作用认识不足。
交通走廊一般是指高速公路和以轨道交通为主的快速公共交通,二者所起的作用和影响是不同的。如果象过去十年的做法那样只建高速公路,那么沿高速公路发展的新城所吸引的,多数将是以小汽车为交通方式的居民,就如同美国式的郊区化是建立在汽车轮子之上一样。由于拥有小汽车的人只占少数,所以新城没有形成对广大中低收入者的吸引。这些问题在过去十年的实践中得到了印证。这种做法将会导致居民日常生活对小汽车的过分依赖,将会带来交通的高能耗和对环境的高污染。人们一旦对小汽车交通有了依赖,要想使其改变到公共交通将会付出更高的成本。
如果我们当初首先建设的不是高速公路,而是象东京等城市那样建设大容量快速轨道交通(市郊铁路),或者象巴西的库里蒂巴那样建设大容量快速地面公共汽车系统,那么情况就会与上面相反,将会吸引更多的中低收入者迁居新城,人们的日常生活将会建立在以公共交通为主的基础之上,促进城市向可持续发展方向发展。这种发展模式被称为以公共交通为导向的城市发展模式(TOD: Transit Oriented Development),也是被世界公认的城市可持续发展模式。我们现在要做的是"亡羊补牢",立即着手建设通往郊区新城的市郊铁路。
(4)对公务用车发展的危害认识不足
对于政府部门公务用车,发达国家普遍采取及其严格的控制政策。例如在日本和德国,只有国会议员、政府副部级以上官员才配有专车,其他公务员上下班以及公务活动都利用公共交通,少数是利用出租车方式。
北京是中央所在地,与国外发达国家城市所不同的是,北京拥有大量公务用车。如下图所示,2001年,北京市小客车保有量约为86万辆,其中公车37万辆,占43%(其中包括企业公车、政府及事业单位的公务用车),私车49万辆,占57%。又据2002年的交通调查,公车的日均出行次数为4.09次,远高于私车的3.04次,如果假设每辆车都有出行的话,那么每天公车的出行总量是151万车次,私车是148万辆,这意味着在小汽车交通中,公车占一半。虽然私人小客车保有量已经超过公用小客车,但是以公车37万辆的规模和较高的出行率,不应该忽视的公车给道路交通带来的影响。
一般认为私人小汽车的快速增长是造成市区道路严重拥堵的原因,但是却忽略了大量的公务用车也是一个不容忽视的重要根源。谈论小汽车的负面影响的时候不能只谈"私家车",而对"公家车"避而不谈。
在工作时间段(9:00-17:00)公务用车占有相当大的比例,而出租汽车的空载率又极高(高于50%),完全有能力承担更多的公务出行。所以,近期应该鼓励公务出行由公务用车向出租汽车、远期向公共交通转移。为改善北京的客运结构,提高出租汽车的载客率,需要各级政府带头,推动公务用车制度改革,把高投入、高消耗、高污染、低效率的公务小汽车大幅度地压下来。
(5)对出租汽车的功能定位缺乏认识
根据统计数据,2001年全市出租汽车保有量从1990年的1.1万辆上升到6.36万辆。根据居民出行调查,2000年出租汽车所承担的客运交通比例由1986年的不足1%上升到8.8%。2001年平均每车每日载客20.87车次,平均每车次载客1.54人;交通早晚高峰期间平均有效里程利用率仅为51%;交通早晚高峰期间市区道路机动车交通总量中出租汽车约占30%。
以上数据表明,和小汽车一样,运输效率低、能耗高、污染大的出租汽车大量占据着并浪费着十分有限的道路空间和停车空间。造成这种状况的主要原因是公共交通服务水平不高、出租汽车规模过大、价格相对过低和清一色的"沿路扫客"的运营方式。
从平均载客人数和运营方式看,出租汽车属于私人交通方式,不应该作为主流客运交通方式。从多数发达国家大城市的状况看,以轨道交通为主的公共交通是城市客运的主流交通方式,出租汽车只是公共交通的辅助方式,起补充作用。普通市民往往只在一些特殊地区,如在公共交通覆盖范围以外地区,以及携带重物、接送病人客人、公共交通非营业时间段等特殊情况下才利用出租汽车,而以出租汽车为上下班及日常出行交通工具的人极少。
无疑,"使普通市民都坐得起出租汽车"的政策是正确的,但是不能让出租车成为市民日常出行的代步工具也是极其重要的。必须对北京市出租汽车的功能定位进行深入研究,结合公共交通的发展战略安排,重新确定出租汽车的规模和运营方式。
(6)忽视公交票价的影响
由于公共交通票价体系不合理,与鼓励市民使用公共交通的政策不完全相符,使得本来服务水平就不高的城市公共交通系统的容量还没有被充分利用,并造成新的社会不公。
5.缺乏规划实施保障机制
北京城市交通系统中各行业有着明确的竖向分工,各行业都有侧重于自身发展的行业计划,往往各自为政,缺乏横向联系,存在内容和内容之间、内容和城市交通政策相抵触的情况。实际工作中,经常就事论事,头疼治头,脚疼治脚,对于所提对策是有助于还是有损于城市交通总体目标的实现缺乏深入研究。从局部上看每个对策、方案在短期内或多或少都能解决点实际问题,但综合起来看却与总体规划所定战略和目标发生背离,而现行体制却制止不了这种背离行为。最明显的例子就是城市公共交通的发展问题,总体规划虽然明确提出要大力发展公共交通,十年后的今天进行总结时,发现城市交通的每个行业都取得了很大成绩,但综合结果却是公共交通相对萎缩,而小汽车交通却大幅增长,与可持续发展背道而驰。因此,没有一个科学的规划实施机制作为保障,总体规划提出的交通发展战略、交通政策不能得到认真贯彻和落实。
6.忽视交通精神文明建设
交通道德文明落后表现为大量的交通违章、混乱的乘车秩序和行车秩序、弱化的交通安全保障等。和交通的物质文明发展相比,交通的道德文明发展更加落后。交通道德的好坏直接影响到社会其它精神文明。交通秩序的混乱,直接造成道路实际通行能力下降,使本来就有限的道路资源还不能发挥应有效益。
导致交通精神文明落后的原因主要有以下几方面。一是城市交通中没有充分体现社会公正性,如果缺乏公正,人们就不会自觉遵守交通规则、维护交通秩序,也建立不起良好的交通道德准则;二是公共交通运营部门没有承担起维护乘车及候车秩序的责任;三是城市交通政策没有向交通弱势群体倾斜,因为是否关爱交通弱势群体反映社会文明的程度,是社会进步的一个标志;四是交通法规没有充分体现上述公正性和扶弱性,法规本身存在漏洞;五是执法不严,执法不公。
建立一个良好的交通秩序和良好的交通道德准则,是城市交通部门不可推卸的责任。
小结
可持续发展所鼓励的交通方式,特别是运输效率高的公共交通得不到应有的发展,而有限的道路空间被运输效率低的小汽车、出租车交通大量占据,以及不合理的城市形态和土地使用,是导致城市交通服务水平下降、道路交通公害加剧的最根本原因。解决交通问题,首先需要进行理念的更新,和对交通体制及交通资源进行整合。
三、主要对策
北京城市交通发展的总目标是建设以人为本、可持续发展、以轨道交通为主体的高标准现代化交通体系。近期战略的核心是大幅提升公共交通的吸引力,彻底扭转交通结构逐步恶化的趋势。
为此,应将举办2008年奥运会作为一个(也可能是最后一个)良机,在"绿色奥运""人文奥运"上做足文章,彻底扭转交通结构恶化趋势。针对城市交通问题的症结,对症下药,从根本上解决城市交通问题。
1.交通建设适度超前,引导城市空间的拓展
吸取以往的经验和教训,采取交通建设适度超前的策略,发挥交通建设特别是轨道交通对城市空间结构调整的带动和引导作用,促进郊区新城的健康发展。
2.交通政策区划
针对城市不同区域的特征和要求,采取不同的交通政策。
◆ 核心地区(旧城区、CBD、中关村核心地区、大型商业地区)
突出体现以人为本的交通思想,将有限的道路空间优先分配给步行交通、公共交通和自行车交通;人车分离、机非分离;路权上实行步行者优先;严格限制社会机动车的不合理使用。
◆ 中心地区(核心地区以外的市区、新城的中心区)
大力发展公共交通,实行公共交通优先、人车分离、机非分离。为步行交通和自行车交通创造安全和良好环境,倡导使用公共交通和自行车交通,限制社会机动车的不合理使用。
◆ 其它地区
各种交通方式均衡发展,实现人车分离,人车共存。提供充足的道路设施,为小汽车的使用创造宽松环境。
3.大力提升公共交通的容量和服务水平
加快公共客运行业的改革, 对现在的公共交通经营体制作重大调整;科学调整公共交通线路和网络;坚持不懈地将轨道交通网络迅速提高到较高水平;提高车内舒适程度,改善换乘环境,提高换乘效率,使公共交通总体服务水平有较大提高。近期加快建设快速地面公交系统(BRT),力争在三年内大幅提高地面公共交通的运送能力和服务水平。
4.全面实施交通需求管理(TDM)
全面研究和实施交通需求管理措施。借鉴新加坡和伦敦等城市的经验,研究导入 "电子化道路拥挤收费系统(ERP:Electric Road Pricing)";推进政府部门用车制度改革,充分发挥出租车的作用;发挥停车设施的调控作用;积极发展驻车换乘,积极发展驻车换乘的交通方式,针对全市所有公共交通车站,根据需要就近设置免费的自行车存车处,在五环路附近的地铁车站、郊区新城的轨道交通车站和主要公共交通枢纽,就近设置充足的小汽车及自行车免费停车场;研究制定相关政策,积极推进时差出勤、弹性工作制、在家办公、电话电视会议、网络会议等制度和形式。
5.加强土地使用控制和引导
(1)按照交通容量确定土地使用强度
在城市总体规划和详细规划阶段加入交通影响评价内容,改善大型建设项目交通影响评价制度,将土地开发强度控制在交通环境容量许可的范围之内。
(2)推广对公共交通有利的土地使用规划政策和方法
在城市土地使用规划领域全面导入荷兰的土地使用"ABC政策"。
所谓ABC政策,是荷兰城市土地使用规划中的一项重要政策,其目的是为了极大限度地促使人们使用公共交通,减少使用私人机动车,从而提高交通的能源使用效率,降低城市的环境负荷。
企业的种类不同,其产生和吸引的交通量的密度也不同。根据企业的交通性质,将企业的用地位置划分为A、B、C三种区域(见下表)。
A地区主要集中在公共交通发达的中心车站附近,适宜安排的企业为就业者密度高,上下班交通量大,业务出行中对机动车依赖性小的企业;C地区主要集中在高速道路的立交和进出口附近,适宜安排的企业为就业者密度相对较低,业务中对机动车的依存度较高的企业;B地区介于A地区和C地区之间,为公共交通和机动车交通都较方便,离公交车站和高速道路的立交较近的地区。由于上下班交通量大的企业被安排在中心车站的附近,可以极大地提高公共交通的利用率,相反,对机动车依赖性大的企业,因为被安排在高速道路立交附近,既可以最大限度地缩短机动车行驶距离,又能减少货车进入市中心区。
A、B、C地区划分要点
A、B、C地区划分要点
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